Guide agli adempimenti

Il DUP nella programmazione economico-finanziaria degli Enti Locali

03 Luglio 2017 | Revisore Enti Locali

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Sommario

Introduzione | La normativa di riferimento nel TUEL | L’armonizzazione contabile degli enti territoriali | L’attività strategica del DUP | La Sezione Strategica (SeS) | La Sezione Operativa (SeO) | Il parere dell’organo di revisione: la sintesi dei commercialisti sul DUP |

Introduzione

 
Il Documento Unico di Programmazione (DUP) rappresenta una delle innovazioni più importanti della nuova programmazione degli Enti locali. Con il DUP l’Ente locale affronta in maniera strategica la programmazione economico-finanziaria del triennio successivo.
 
Il Documento Unico di Programmazione è disciplinato dall'art. 170, del D.Lgs. n. 267/2000. Il suo ruolo è di primaria importanza, dal momento che racchiude, facendo riferimento alla programmazione istituzionale prevista nell'art. 46 del D.Lgs. n. 267/2000, cui ogni sindaco deve adempiere nella tempestività dell'assunzione della sua carica, l'andamento amministrativo riferito alle annualità precedenti e la progettualità di ciò che l'Ente ha intenzione di realizzare nel triennio successivo.

La normativa di riferimento nel TUEL

 

L’art. 170, del D.Lgs. n. 267/2000, cd. TUEL, afferma che entro il 31 luglio di ciascun anno la Giunta presenta al Consiglio il Documento Unico di Programmazione per le conseguenti deliberazioni. Entro il 15 novembre di ciascun anno, con lo schema di delibera del bilancio di previsione finanziario, la Giunta presenta al Consiglio la nota di aggiornamento del Documento Unico di Programmazione. Con riferimento al periodo di programmazione decorrente dall'esercizio 2015, gli Enti Locali non sono tenuti alla predisposizione del Documento Unico di Programmazione e allegano al bilancio annuale di previsione una relazione previsionale e programmatica che copra un periodo pari a quello del bilancio pluriennale, secondo le modalità  previste dall'ordinamento contabile vigente nell'esercizio 2014.

 

Il primo documento unico di programmazione è adottato con riferimento agli esercizi 2016 e successivi. Gli Enti che hanno partecipato alla sperimentazione adottano la disciplina prevista dal citato art. 170 del TUEL a decorrere dal 1° gennaio 2015.

 

Il Documento Unico di Programmazione ha carattere generale e costituisce la guida strategica ed operativa dell'Ente.

Il DUP è predisposto nel rispetto di quanto previsto dal principio applicato della programmazione di cui all'allegato n. 4/1, del D.Lgs. 23 giugno 2011, n. 118, e successive modificazioni.

 

Il DUP costituisce atto presupposto indispensabile per l'approvazione del bilancio di previsione.

 

ATTENZIONE - Gli Enti Locali con popolazione fino a 5.000 abitanti predispongono il Documento Unico di Programmazione semplificato previsto dall'allegato n. 4/1 del D.gls. 23 giugno 2011, n. 118, e successive modificazioni.

 

Nel regolamento di contabilità sono previsti i casi di inammissibilità e di improcedibilità per le deliberazioni del Consiglio e della Giunta che non sono coerenti con le previsioni del Documento unico di programmazione.

 

Si evidenzia che il co. 455, art.1, della Legge di Bilancio 2017, veicolata nella Legge n. 232/2016, prevedeva il differimento al 31 dicembre 2016 del termine per la deliberazione della Nota di aggiornamento del Documento Unico di Programmazione degli Enti locali (DOCUP) per l'esercizio finanziario 2017, che, si ricorda, è ordinariamente previsto, dall’art. 170 TUEL, entro il 15 novembre di ciascun anno.

L’armonizzazione contabile degli enti territoriali

 

Una delle novità dell’armonizzazione contabile degli enti territoriali è rappresentata dal Documento Unico di Programmazione illustrato nell’allegato n. 4/1 del D.Lgs. 118/2011, principio applicato alla programmazione.

 

Gli strumenti di programmazione degli Enti Locali sono:

  • il Documento unico di programmazione (DUP), presentato al Consiglio, entro il 31 luglio di ciascun anno, per le conseguenti deliberazioni. Considerato che l'elaborazione del DUP presuppone una verifica dello stato di attuazione dei programmi, contestualmente alla presentazione di tale documento si raccomanda di presentare al Consiglio anche lo stato di attuazione dei programmi, da effettuare, ove previsto, ai sensi dell'art. 147-ter del TUEL;
  • l'eventuale nota di aggiornamento del DUP, da presentare al Consiglio entro il 15 novembre di ogni anno, per le conseguenti deliberazioni;
  • lo schema di bilancio di previsione finanziario, da presentare al Consiglio entro il 15 novembre di ogni anno. A seguito di variazioni del quadro normativo di riferimento la Giunta aggiorna lo schema di bilancio di previsione in corso di approvazione unitamente al DUP. In occasione del riaccertamento ordinario o straordinario dei residui la Giunta aggiorna lo schema di bilancio di previsione in corso di approvazione unitamente al DUP e al bilancio provvisorio in gestione;
  • il piano esecutivo di gestione e delle performances approvato dalla Giunta entro 20 giorni dall'approvazione del bilancio;
  • il piano degli indicatori di bilancio presentato al  Consiglio unitamente al bilancio di previsione e al rendiconto;
  • lo schema di delibera di assestamento del bilancio comprendente lo stato di attuazione dei programmi e il controllo della salvaguardia degli equilibri di bilancio, da deliberarsi da parte del Consiglio entro il 31 luglio di ogni anno;
  • le variazioni di bilancio;
  • lo schema di rendiconto sulla gestione, che conclude il sistema di bilancio dell'ente, da approvarsi entro il 30 aprile dell'anno successivo all'esercizio di riferimento.

 

Entro il 31 luglio di ciascun anno la Giunta presenta al Consiglio il Documento Unico di Programmazione (DUP). Se alla data del 31 luglio risulta insediata una nuova Amministrazione, e i termini fissati dallo Statuto comportano la presentazione delle linee programmatiche di mandato oltre il termine previsto per la presentazione del DUP, il DUP e le linee programmatiche di mandato sono presentate al Consiglio contestualmente, in ogni caso non successivamente al bilancio di previsione riguardante gli esercizi cui il DUP si riferisce. 

 

L’attività strategica del DUP

 

Il DUP è lo strumento che permette l'attività di guida strategica ed operativa degli enti locali e consente di fronteggiare in modo permanente, sistemico e unitario le discontinuità ambientali e organizzative. Il DUP costituisce, nel rispetto del principio del coordinamento e coerenza dei documenti di bilancio, il presupposto necessario di tutti gli altri documenti di programmazione.

 

Il DUP si compone di due sezioni:

  • la Sezione Strategica (SeS);
  • la Sezione Operativa (SeO).

 

La prima ha un orizzonte temporale di riferimento pari a quello del mandato amministrativo, la seconda pari a quello del bilancio di previsione

La Sezione Strategica (SeS)

 

La SeS sviluppa e concretizza le linee programmatiche di mandato di cui all'art. 46, co. 3, del D.L. 18 agosto 2000, n. 267 e individua, in coerenza con il quadro normativo di riferimento, gli indirizzi strategici dell'ente. Il quadro strategico di riferimento è definito anche in coerenza con le linee di indirizzo della programmazione regionale e tenendo conto del concorso al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica definiti in ambito nazionale in coerenza con le procedure e i criteri stabiliti dall'Unione Europea.

 

In particolare, la SeS individua, in coerenza con il quadro normativo di riferimento e con gli obiettivi generali di finanza pubblica, le principali scelte che caratterizzano il programma dell'amministrazione da realizzare nel corso del mandato amministrativo e che possono avere un impatto di medio e lungo periodo, le politiche di mandato che l'ente vuole sviluppare nel raggiungimento delle proprie finalità istituzionali e nel governo delle proprie funzioni fondamentali e gli indirizzi generali di programmazione riferiti al periodo di mandato. Nella SeS sono anche indicati gli strumenti attraverso i quali l'ente locale intende rendicontare il proprio operato nel corso del mandato in maniera sistematica e trasparente, per informare i cittadini del livello di realizzazione dei programmi, di raggiungimento degli obiettivi e delle collegate aree di responsabilità politica o amministrativa.

 

Con riferimento alle condizioni esterne, l'analisi strategica richiede, almeno, l'approfondimento dei seguenti profili:

  • gli obiettivi individuati dal Governo per il periodo considerato anche alla luce degli indirizzi e delle scelte contenute nei documenti di programmazione comunitari e nazionali;
  • la valutazione corrente e prospettica della situazione socio-economica del territorio di riferimento e della domanda di servizi pubblici locali anche in considerazione dei risultati e delle prospettive future di sviluppo socio-economico;
  • i parametri economici essenziali utilizzati per identificare, a legislazione vigente, l'evoluzione dei flussi finanziari ed economici dell'ente e dei propri enti strumentali, segnalando le differenze rispetto ai parametri considerati nella Decisione di Economia e Finanza (DEF).

 

Con riferimento alle condizioni interne, l'analisi strategica richiede, almeno, l'approfondimento dei seguenti profili e la definizione dei seguenti principali contenuti della programmazione strategica e dei relativi indirizzi generali con riferimento al periodo di mandato:

  • organizzazione e modalità di gestione dei servizi pubblici locali tenuto conto dei fabbisogni e dei costi standard. Saranno definiti gli indirizzi generali sul ruolo degli organismi ed enti strumentali e società controllate e partecipate con riferimento anche alla loro situazione economica e finanziaria, agli obiettivi di servizio e gestionali che devono perseguire e alle procedure di controllo di competenza dell'ente;
  • indirizzi generali di natura strategica relativi alle risorse e agli impieghi e sostenibilità economico finanziaria attuale e prospettica. A tal fine, devono essere oggetto di specifico approfondimento almeno i seguenti aspetti, relativamente ai quali saranno definiti appositi indirizzi generali con riferimento al periodo di mandato:
  • gli investimenti e la realizzazione delle opere pubbliche con indicazione del fabbisogno in termini di spesa di investimento e dei riflessi per quanto riguarda la spesa corrente per ciascuno degli anni dell'arco temporale di riferimento della SeS;
  • i programmi ed i progetti di investimento in corso di esecuzione e non ancora conclusi;
  • i tributi e le tariffe dei servizi pubblici;
  • la spesa corrente con specifico riferimento alla gestione delle funzioni fondamentali anche con riferimento alla qualità dei servizi resi e agli obiettivi di servizio;
  • l'analisi delle necessità finanziarie e strutturali per l'espletamento dei programmi ricompresi nelle varie missioni;
  • la gestione del patrimonio;
  • il reperimento e di risorse straordinarie e in conto capitale;
  • l'indebitamento con analisi della relativa sostenibilità e andamento tendenziale nel periodo di mandato;
  • gli equilibri della situazione corrente e generali del bilancio ed i relativi equilibri in termini di cassa.
  • disponibilità e gestione delle risorse umane con riferimento alla struttura organizzativa dell'ente in tutte le sue articolazioni e alla sua evoluzione nel tempo anche in termini di spesa;
  • coerenza e compatibilità presente e futura con le disposizioni del patto di stabilità interno e con i vincoli di finanza pubblica. Gli effetti economico-finanziari delle attività necessarie per conseguire gli obiettivi strategici sono quantificati, con progressivo dettaglio nella SeO del DUP e negli altri documenti di programmazione. Ogni anno gli obiettivi strategici, contenuti nella SeS, sono verificati nello stato di attuazione e possono essere, a seguito di variazioni rispetto a quanto previsto nell'anno precedente e dandone adeguata motivazione, opportunamente riformulati. Sono altresì verificati gli indirizzi generali e i contenuti della programmazione strategica con particolare riferimento alle condizioni interne dell'ente, al reperimento e impiego delle risorse finanziarie e alla sostenibilità economico - finanziaria, come sopra esplicitati. 

 

La Sezione Operativa (SeO)

 

La SeO ha carattere generale, contenuto programmatico e costituisce lo strumento a supporto del processo di previsione definito sulla base degli indirizzi generali e degli obiettivi strategici fissati nella SeS del DUP. In particolare, la SeO contiene la programmazione operativa dell'ente avendo a riferimento un arco temporale sia annuale che pluriennale.

 

Il contenuto della SeO, predisposto in base alle previsioni ed agli obiettivi fissati nella SeS, costituisce guida e vincolo ai processi di redazione dei documenti contabili di previsione dell'ente. La SeO è redatta, per il suo contenuto finanziario, per competenza con riferimento all'intero periodo considerato, e per cassa con riferimento al primo esercizio, si fonda su valutazioni di natura economico-patrimoniale e copre un arco temporale pari a quello del bilancio di previsione. La SeO supporta il processo di previsione per la predisposizione della manovra di bilancio. La SeO individua, per ogni singola missione, i programmi che l'ente intende realizzare per conseguire gli obiettivi strategici definiti nella SeS. Per ogni programma, e per tutto il periodo di riferimento del DUP, sono individuati gli obiettivi operativi annuali da raggiungere. Per ogni programma sono individuati gli aspetti finanziari, sia in termini di competenza con riferimento all'intero periodo considerato, che di cassa con riferimento al primo esercizio, della manovra di bilancio.

 

La SeO ha i seguenti scopi:

  • definire, con riferimento all'ente e al gruppo amministrazione pubblica, gli obiettivi dei programmi all'interno delle singole missioni. Con specifico riferimento all'ente devono essere indicati anche i fabbisogni di spesa e le relative modalità di finanziamento;
  • orientare e guidare le successive deliberazioni del Consiglio e della Giunta;
  • costituire il presupposto dell'attività di controllo strategico e dei risultati conseguiti dall'ente, con particolare riferimento allo stato di attuazione dei programmi nell'ambito delle missioni e alla relazione al rendiconto di gestione.

 

Il contenuto minimo della SeO è costituito:

  • dall'indicazione degli indirizzi e degli obiettivi degli organismi facenti parte del gruppo amministrazione pubblica;
  • dalla dimostrazione della coerenza delle previsioni di bilancio con gli strumenti urbanistici vigenti;
  • per la parte entrata, da una valutazione generale sui mezzi finanziari, individuando le fonti di finanziamento ed evidenziando l'andamento storico degli stessi ed i relativi vincoli;
  • dagli indirizzi in materia di tributi e tariffe dei servizi;
  • dagli indirizzi sul ricorso all'indebitamento per il finanziamento degli investimenti;
  • per la parte spesa, da una redazione per programmi all'interno delle missioni, con indicazione delle finalità che si intendono conseguire, della motivazione delle scelte di indirizzo effettuate e delle risorse umane e strumentali ad esse destinate;
  • dall'analisi e valutazione degli impegni pluriennali di spesa già assunti;
  • dalla valutazione sulla situazione economico - finanziaria degli organismi gestionali esterni;
  • dalla programmazione dei lavori pubblici svolta in conformità ad un programma triennale e ai suoi aggiornamenti annuali;
  • dalla programmazione del fabbisogno di personale a livello triennale e annuale;
  • al piano delle alienazioni e valorizzazioni dei beni patrimoniali.

 

La SeO si struttura in due parti fondamentali:

  • Parte 1, nella quale sono descritte le motivazioni delle scelte programmatiche effettuate, sia con riferimento all'ente sia al gruppo amministrazione pubblica, e definiti, per tutto il periodo di riferimento del DUP, i singoli programmi da realizzare ed i relativi obiettivi annuali;
  • Parte 2, contenente la programmazione dettagliata, relativamente all'arco temporale di riferimento del DUP, delle opere pubbliche, del fabbisogno di personale e delle alienazioni e valorizzazioni del patrimonio

 

Il parere dell’organo di revisione: la sintesi dei commercialisti sul DUP

 

È stato affermato, secondo l’elaborato dalla commissione Enti pubblici del Consiglio nazionale dei commercialisti che "È pacifico che i pareri obbligatori richiesti dall’art. 239 del TUEL all’organo di revisione siano su proposte di deliberazione da sottoporre all’approvazione del Consiglio. Non si spiegherebbe altrimenti il comma 1 bis dello stesso articolo (Vedi pareri 345/2013 della Sezione regionale di controllo del Piemonte e 8/2014 della Sezione regionale di controllo della Liguria).

 

L'art. 239, co. 1-bis, stabilisce che l'organo di revisione nei pareri obbligatori debba esprimere un motivato giudizio di congruità, di coerenza e di attendibilità contabile delle previsioni di bilancio e dei programmi e progetti, anche tenuto conto dell'attestazione del responsabile del servizio finanziario ai sensi dell'art. 153, delle variazioni rispetto all'anno precedente, dell'applicazione dei parametri di deficitarietà strutturale e di ogni altro elemento utile e che l'organo consiliare è tenuto ad adottare i provvedimenti conseguenti o a motivare adeguatamente la mancata adozione delle misure proposte dall'organo di revisione.

 

Sembra impossibile esprimere da parte dell'organo di revisione un parere di congruità, di coerenza e di attendibilità contabile delle previsioni di bilancio e dei programmi e progetti con riferimento ad un documento di programmazione che non accompagni lo stesso bilancio di previsione.

 

In ogni caso se il DUP è solo presentato e non sottoposto all’approvazione del Consiglio il parere dell’organo di revisione non è obbligatorio.

 

Sul DUP 2016/2018, in mancanza delle precisazioni normative prima richieste, l’organo di revisione, si esprimerà in sede di parere sul bilancio di previsione verificando la coerenza esterna con gli obiettivi di finanza pubblica, la coerenza interna tra documento di programmazione e previsioni di bilancio, nonché la loro attendibilità e congruità come richiesto dal citato co. 1-bis, del citato art. 239 del D.Lgs. 267/2000.

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